數省提融資平臺破產重組或清算，打破城投剛性兌付？

近期，江蘇、云南等地公布的深化預算管理體制改革等文件中，都提及對失去清償能力的地方政府融資平臺公司，要依法實施破產重整或清算。在今年地方政府隱性債務清理加快和監管趨嚴大背景下，這一表述引起了投資者關注。

多位專家對第一財經分析，地方這一表述并不新鮮，中央層面文件都有提及，而地方重提體現了對中央政策執行的決心，打破城投剛兌的態度，化解存量隱性債務。目前地方融資平臺真正的破產案例較少，多選擇兼并重組，避免對當地融資環境的破壞。未來可能有部分城投公司會破產清算，但要注意防止逃廢債，做好職工安置。

釋放化解隱性債務、打破剛兌決心

近期，多地密集表態要對失去清償能力的地方融資平臺公司進行破產重整或清算。

10月中旬，云南省政府公布《關于完善省以下財政體制深化預算管理制度改革的意見》，其中提出清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算。

9月份，江蘇省政府公開的《關于進一步深化預算管理制度改革的實施意見》中，也表示有序推進地方融資平臺公司市場化轉型，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算。

9月頒布的《貴州省政府投資項目管理辦法》明確，對嚴重資不抵債、失去清償能力的國有及國有控股企業，要依法實施破產重組或者清算。

另外，近期包括甘肅等地出臺的地方融資平臺轉型相關文件中，也都有清理撤銷“空殼類”融資平臺部署等。

今年中央要求抓實隱性債務化解工作下，財政、金融、審計、地方人大等強化隱性債務監管，而隱性債務大部分來自于地方政府投融資平臺，因此上述表態引起不少投資者關注。

中央財經大學溫來成教授告訴第一財經，資不抵債融資平臺公司破產重整或清算并非新舉措，以前就有。但近期多地相關表態，可以看作是地方力推融資平臺公司轉型積極信號。最近國務院批準廣東等地推出全域無隱性債務試點工作，其實也正是平臺公司轉型加快。對一些資不抵債的平臺公司可以依法破產重整或清算。

東方金誠公用事業一部資深分析師馬麗雅告訴第一財經，平臺公司的破產重整或清算并非首次提出，早在2018年9月，國務院發布的《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》就曾明確提出，“對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產重整或清算”。貴州、云南、江蘇、甘肅等省份近期出臺的相關政策也并非新的提法，多是沿用中央文件的表述。

“上述省份多為城投債償債壓力較大、融資環境趨緊的省份，在城投非標違約已趨于常態化的環境下，本次政策的頒布體現了他們對中央政策執行的決心，也表達出進一步剝離政府和城投之間的關聯，加強城投平臺市場化運作，引導打破剛兌的態度，化解隱性債務風險。”馬麗雅說。

真正破產仍較難

馬麗雅坦言，目前市場上還沒有看到真正意義上的城投破產重整或清算案例，但有一些城投子公司的破產案例。比如沈陽盛京能源發展集團有限公司、云南藝術家園房地產開發經營有限公司、江蘇昌潤城建開發有限公司和無錫鑫連鑫物資有限公司等。

“這些公司嚴格來說不屬于平臺公司，其破產重組或清算事項發生時也未引起資本市場的過度恐慌。但從這幾個案例我們觀察到，在風險可控、有收益的情況下，城投公司會考慮將一些資不抵債的資產破產重整或清算的。”馬麗雅說。

近些年一些城投債技術性違約風險事件增加，城投剛兌信仰“搖搖欲墜”。但相比產業債等，城投債并未出現真正意義上的違約，去年“永煤事件”后，城投債市場出現明顯結構分化，一些發達省份的城投債依然受熱捧，相反一些欠發達地區、等級低的城投債遇冷。

馬麗雅認為，在目前隱性債務化解持續推進、防范系統性風險的背景下，城投平臺走向破產、城投債務違約并非最優解。在永煤事件的教訓下，城投債違約對省級區域融資環境的沖擊巨大。在守住不引發系統性風險的基本要求下，打破剛兌可能會經歷一個比較長的過程，在此過程中，城投債融資正在發生分化。

圖片來自中債資信研報

她表示，在監管政策的引導下，高債務地區、弱資質平臺的融資較為受限；此外，債務違約頻發的區域，也會在負面事件發生后的一段時間內融資受阻。如果城投平臺順應政策導向，積極整合區域內資源，嚴控債務，涌現一批積極整合化債的正面案例，甚至存在強化城投信仰的可能。

“對于一些沒有經營性業務支撐、已經不再實際承擔城市建設任務、僅有融資屬性的‘僵尸’城投平臺，這些公司存在比較大的債務償還不確定性。在實際運行當中，針對這類平臺，政府更傾向于進行平臺整合，比如把這類公司的有效資產并入當地實力更強的平臺當中，積極化解存量債務，之后再考慮注銷或轉型，破產的可能性還是比較小的。”馬麗雅說。

近期甘肅、陜西、山東等地發文推動地方政府融資平臺公司轉型，推進平臺公司整合是各地普遍采用的手段，不少省份削減市縣平臺公司數量，力推“以市帶縣”模式。

比如，甘肅要求蘭州市本級平臺不超過4家，蘭州新區和其他市級區級平臺不超過2家，其他縣級平臺只保留1家等。陜西也有類似的要求，比如除西安市、西咸新區外，原則上市級平臺不超過4家，省級開發區和縣（區）級平臺不超過2家等。

馬麗雅認為，短期至中期內，不會出現平臺公司重組破產潮，甚至長期來看也不會發生這么激烈的信用風險事件。“永煤事件的教訓以及防范系統性風險的背景下，地方政府不會選擇破產這么粗暴的方式，而是傾向于重組等溫和的化解方式，避免對當地融資環境的破壞。”

她表示，城投公司作為國企，由本地、上級甚至上上級的國資委和政府進行監管，由紀委、監委等進行監督，其破產需經過層層審批，也可能導致國有資產流失。所以城投公司破產是經濟事件，同時也是一項政治事件，各級政府有動機防止此類事件。

破產應防止逃廢債

盡管大規模平臺公司破產清算不會出現，但在上述地方表態下，依然不排除未來部分資不抵債平臺公司依法進行破產重整或清算。

溫來成表示，地方融資平臺公司也是依據公司法設立，依法資不抵債可以破產重整或清算。以前國企改革中，這方面也有很多成功經驗可以借鑒。

“融資平臺公司破產重整或清算，需要兼顧債權人的利益，防止惡意逃廢債。在處置公司資產時，依法保障債權人合法權益。另外要妥善做好職工安置，維護社會穩定。”溫來成說。

今年4月，國務院公布的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中，明確要求健全市場化、法治化的債務違約處置機制，鼓勵債務人、債權人協商處置存量債務，切實防范惡意逃廢債，保護債權人合法權益，堅決防止風險累積形成系統性風險。

馬麗雅表示，破產重整或清算應是失去清償能力平臺公司的最后一個選擇。在防范系統性風險的大背景下，此類平臺公司應積極與當地政府溝通協調資源，形成相對溫和的債務重組或平臺整合方案，以時間換空間。

“建議正常經營的平臺公司，繼續穩步探索經營性業務，增強有效資產的流動性，提高自身償債能力及流動性管理能力，避免出現流動性枯竭或失去清償能力等情況。”馬麗雅說。